Slovenija je tokom prethodnih godina bila prinuđena da temeljno preispita način na koji funkcioniše sistem proširene odgovornosti proizvođača (EPR) u oblasti ambalaže, nakon što je postalo jasno da postojeći model ne pruža dugoročnu stabilnost u upravljanju ambalažnim otpadom. Iako je formalno bio zasnovan na tržišnim principima i konkurenciji, sistem u praksi nije uspevao da obezbedi pouzdano ostvarivanje ciljeva niti finansijsku ravnotežu. Vremenom su se nagomilali problemi koji su doveli u pitanje ispunjavanje obaveza prema evropskom zakonodavstvu, čime je Slovenija, kao članica EU, ušla u zonu rizika od sankcija i kaznenih postupaka.

Dotadašnji model EPR-a u oblasti ambalaže oslanjao se na paralelno delovanje više organizacija, pri čemu je konkurencija među njima bila usmerena gotovo isključivo na snižavanje naknada koje plaćaju proizvođači. Takva tržišna dinamika dovela je do toga da se visina naknada postupno udalji od stvarnih troškova sakupljanja, sortiranja i obrade ambalažnog otpada. Posledice su se brzo osetile u praksi: ulaganja u infrastrukturu i primarnu selekciju bila su nedovoljna, logistički kapaciteti ograničeni, a saradnja sa lokalnim sistemima upravljanja otpadom nestabilna i fragmentisana. Teret koji je, po osnovnim principima EPR-a, trebalo da snosi privreda, u značajnoj meri je prebačen na opštine i javna komunalna preduzeća.

Naknade su padale, količina otpada rasla

Kako su naknade nastavile da opadaju, a količine ambalažnog otpada da rastu, sistem je gubio funkcionalnost. Finansijski doprinosi proizvođača više nisu pokrivali realne troškove, što je dovelo do privremenih rešenja, odlaganja obaveza i sve češćih intervencija države. Upravo je takav dugotrajan disbalans između obaveza i raspoloživih kapaciteta prepoznat kao ključni razlog zbog kojeg je regulatorna reforma postala neizbežna.

Novi model koji je Slovenija uspostavila zasniva se na centralizovanom i neprofitnom EPR okviru u oblasti ambalaže, sa jasno definisanom odgovornošću proizvođača za ambalažni otpad nakon njegove upotrebe. Sistem je koncipiran kao usluga od opšteg interesa, uz uspostavljanje jedne organizacije po toku otpada, čime je napušten prethodni model sa više paralelnih operatera. Težište je pomereno sa cenovne konkurencije na dugoročnu stabilnost sistema, predvidivo finansiranje, sistemsku saradnju sa javnim sektorom i razvoj infrastrukture, posebno u segmentu primarne selekcije. U oblasti ambalaže, SLOPAK (Green Dot Slovenia) je prepoznat kao organizacija koja ispunjava zahteve ovakvog, dugoročno održivog EPR modela.

Reforma nije prošla bez pravnih osporavanja, pa je njen zakonodavni okvir bio predmet razmatranja na nivou Evropske unije. Sud pravde EU je u presudi potvrdio da države članice imaju pravo da organizuju EPR sisteme na centralizovan i neprofitni način, ukoliko je takav pristup opravdan ciljevima zaštite životne sredine i stabilnosti sistema. U obrazloženju je jasno navedeno da ograničavanje tržišne konkurencije može biti prihvatljivo kada služi javnom interesu, pod uslovom da su obezbeđeni proporcionalnost, transparentnost i jasna podela odgovornosti.

Ovakav stav dodatno je osnažila i evropska EPR asocijacija EXPRA, ocenjujući presudu kao važnu potvrdu prava država članica da daju prednost sistemskim i dugoročno održivim rešenjima u oblasti EPR-a, umesto modelima koji se oslanjaju na kratkoročne tržišne efekte, ali ne garantuju stvarno funkcionisanje sistema.

Slovenački primer pokazuje da EPR sistemi ne mogu dugoročno opstati ako su zasnovani isključivo na formalnoj konkurenciji i pritisku na snižavanje cena, bez ulaganja u infrastrukturu, primarnu selekciju i stabilnu saradnju sa javnim sektorom. Iskustvo reforme, zajedno sa njenom pravnom potvrdom na nivou EU, jasno ukazuje da su funkcionalnost i finansijska održivost sistema važniji od same tržišne dinamike.

A kako je kod nas?

U Srbiji, sistem proširene odgovornosti proizvođača u oblasti ambalaže već godinama se oslanja na godišnje izveštaje Agencije za zaštitu životne sredine kao osnovni instrument praćenja i kontrole. Ti izveštaji omogućavaju uvid u ostvarenje nacionalnih i pojedinačnih ciljeva, način funkcionisanja sistema i raspodelu finansijskog i operativnog tereta između proizvođača i javnog sektora. Međutim, činjenica da izveštaj za 2024. godinu još nije objavljen, dok je poslednji dostupan onaj za 2023, otvara pitanja koja prevazilaze tehničko kašnjenje.

Samo odsustvo izveštaja ne znači automatski da sistem ne funkcioniše, ali svakako smanjuje njegovu transparentnost i otežava procenu stvarnog stanja. Bez zvaničnih podataka, teško je sagledati da li su svi operateri ispunili preuzete obaveze, da li su troškovi realno raspoređeni i da li se ciljevi ostvaruju na način koji je dugoročno održiv. U takvim okolnostima, legitimno je zapitati se da li se EPR u praksi svodi na puko ispunjavanje ciljeva, ili se shvata kao širi sistem obaveza koji podrazumeva ulaganja u infrastrukturu, edukaciju i razvoj kapaciteta.

Rizici izostanka izveštaja

Iskustva sa terena pokazuju da razlika između ta dva pristupa ima dugoročne posledice. Ispunjavanje ciljeva bez paralelne izgradnje sistema može kratkoročno zadovoljiti regulatorne zahteve, ali ne obezbeđuje stabilnost niti otpornost sistema u narednim godinama. Nasuprot tome, operateri koji su ulagali u primarnu selekciju, logistiku i stabilne odnose sa sakupljačima i reciklerima pokazali su da je moguće istovremeno ostvarivati ciljeve i jačati sistemske kapacitete.

U tom kontekstu, izostanak ažurnog državnog izveštaja može se posmatrati kao signal za dodatnu pažnju, a ne samo kao administrativni propust. Bez pravovremene evaluacije, sistem ostaje bez važnog korektivnog mehanizma, a rizik je da se strukturne slabosti uoče tek kada postanu ozbiljan problem. Upravo takav razvoj događaja prethodio je reformi u Sloveniji, gde su se problemi godinama akumulirali ispod površine.

Za Srbiju, poruka je jasna i bez direktnih poređenja. Dugoročna održivost EPR sistema ne može se graditi isključivo na ostvarivanju godišnjih ciljeva, naročito ako izostaje potpuna i blagovremena institucionalna kontrola. Ključno pitanje nije samo da li su ciljevi ispunjeni, već na koji način su ostvareni i da li taj način jača ili iscrpljuje sistem. Transparentnost, realne naknade i kontinuirana ulaganja nisu dodatna vrednost, već osnovni uslov da se izbegnu scenariji u kojima se problemi godinama gomilaju, a rešenja postaju sve skuplja i složenija.

Izostanak najnovijeg izveštaja zato može biti povod za ozbiljniju raspravu o zrelosti domaćeg EPR sistema,  ne kao optužba, već kao prilika da se jasno razgraniče modeli koji sistem dugoročno grade od onih koji ga postepeno obezvređuju. Upravo tu liniju razdvajanja Slovenija je morala da povuče kroz reformu. Ostaje pitanje da li će druge zemlje, uključujući i Srbiju, tu lekciju prepoznati na vreme.

Foto: Freepik/monkey_ass